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23/04/2024
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IDENTITÀ O ALTERITÀ

Monica Sassatelli
La Convenzione europea del paesaggio: l’Europa delle diversità. Uno sguardo dall’Emilia-Romagna

Immagino il buon Erodoto che rifacesse oggi il suo periplo del Mediterraneo Orientale. Quali stupori! Quei frutti d’oro, entro gli arbusti verde scuro, che si dice essere caratteristici del paesaggio mediterraneo, aranci, limoni, mandarini: egli non ha il minimo ricordo di averli visti in vita sua… perbacco! Sono estremo-orientali, importati dagli arabi. Queste piante bizzarre dalle sagome insolite, aculee, lance fiorite, dai nomi strani: cactus, agave, aloe, come sono diffuse! Ma non ne vide mai per niente in vita sua… Perbacco! Sono americane. Quei grandi alberi dal fogliame pallido che, tuttavia, hanno un nome greco, eucalipto: in nessun posto ne ha visti di simili, in contrade conosciute, il Padre della Storia… Perbacco! Sono australiane. E quelle palme? Erodoto ne scorse un tempo, nelle oasi, in Egitto: mai sui bordi europei del mare azzurro.
Mai, neppure i cipressi, quei persiani.

 

1. Paesaggio come identità, identità come paesaggio

Quando ormai molti dei passi tecnici verso l’integrazione dell’Europa sono stati completati, si delinea una crescente enfasi discorsiva verso questioni più onnicomprensive e «culturali» per la definizione dell’Europa. L’«identità» è divenuta la nuova parola chiave, ampliando di molto lo spettro dei significati implicati rispetto a quella di integrazione stessa. L’idea, l’identità, l’impresa europei sono oggi oggetto di un crescente numero di studi in tutte le scienze sociali, stimolati dallo sviluppo delle istituzioni europee. In particolare tali sviluppi istituzionali sono sempre più spesso citati nei discorsi sulla globalizzazione, a volte come esempi di essa, a volte come esempi dei tentativi di contrastarla. Questo è vero soprattutto in anni recenti, a partire dagli anni ’80 circa, in cui sempre più l’«impresa» europea si è connotata in termini umanistici, per compensare quelli esclusivamente economici degli inizi.
In particolare, sotto la minaccia di un indifferenziato spazio di flussi, la cui promozione è a volte attribuita all’europeizzazione stessa, in quanto sorta di globalizzazione regolata, i luoghi (distinti dagli anonimi e mutevoli non-luoghi) ritrovano la propria aura (Augé, 1992). Di qui, la riscoperta del locale (paesaggio), ora scevro da qualsiasi connotazione negativa di localismo, grazie proprio alla connessione diretta con una nozione di «Europa» altrettanto auratica e metageografica, questa volta vista come benigna.
Come per l’azione culturale in generale, il Consiglio d’Europa sembra saper cogliere la questione assai prima della stessa Ue, con la promozione della Convenzione europea del paesaggio (d’ora in poi, Cep). La Cep si presenta come un nuovo strumento giuridico internazionale che si inserisce in un terreno già popolato di numerose istanze e soggettività, rafforzando in particolare quelle di livello europeo e locale, segnatamente regionale. Il criterio guida di questa recente Convezione (firmata a Firenze nel 2000, ratificata ed entrata in vigore il 1 marzo 2004) è, come si legge nel suo Preambolo, che «il paesaggio contribuisce alla formazione delle culture locali e rappresenta una componente fondamentale del patrimonio culturale e naturale dell’Europa, contribuendo così al benessere e alla soddisfazione degli esseri umani e al consolidamento dell’identità europea». Si tratta di un proclama incisivo dell’esistenza sia di un atteggiamento europeo distintivo verso il paesaggio come costrutto culturale sia del costituire di questo atteggiamento una componente chiave dell’identità europea, quindi meritevole di protezione e promozione.
Ciò riflette anche le teorizzazioni circa il paesaggio come risultato dell’esperienza tipica della modernità (occidentale) stessa (Sassatelli 2005). Si è infatti soliti collocare la preoccupazione e considerazione del paesaggio nella tradizione moderna occidentale: a partire da Jacob Burckhardt (1860) e dalla sua osservazione della scoperta moderna, rinascimentale in particolare, della dimensione estetica del paesaggio, quello del paesaggio si sviluppa come tema romantico, della compensazione rispetto a una natura da cui l’uomo moderno si è estraniato, come dimostrerebbe il fatto che solo a partire dall’epoca moderna si sviluppa la pittura di paesaggio, non più mero sfondo di altri soggetti. Oggi, la letteratura sul paesaggio è piuttosto vasta e soprattutto multidisciplinare. In particolare, da un lato è continuato il filone di studi filosofico-estetici, arricchendosi di diversi approcci spesso distinti anche in relazione a specifiche tradizioni nazionali (D’Angelo 2001), come del resto ci si doveva aspettare essendo il termine stesso portatore di connotazioni molto diverse nelle lingue europee, come si coglie nella diversa etimologia dei due principali ceppi linguistici, neolatino (paesaggio, paysage, paisaje) e germanico (landschaft, landscape). Dall’altro lato si è sviluppata una letteratura più tecnica, di impianto urbanistico o geografico più mirata all’intervento. L’integrazione tra i due approcci è tuttora molto limitata, mentre ancora scarseggiano, e sono rimasti al livello di teorizzazioni generali, proprio quegli approcci delle scienze sociali e umane, che potrebbero essere particolarmente utili al fine di tale integrazione.
Questo appare tanto più rilevante in quanto in maniera crescente in molti testi recenti sul paesaggio, e soprattutto, come mostra questo studio, proprio negli strumenti «tecnici» che ne fanno oggetto di intervento e politiche, si risolve la questione del paesaggio, della sua definizione, in termini di identità. Il paesaggio si dice, è una fattore dell’identità, e per questo va protetto e occorre fare attenzione a non prevaricare definizioni «autoctone», dal momento che, non essendo qualcosa di meramente oggettivo, ma invece frutto di una percezione attiva – una forma dell’intenzione per dirla con Baxandall (2000), o un’opera aperta per dirla con Eco (1962) – un’unica, invariabile definizione basata su caratteri puntuali finirebbe per sgretolare quell’amalgama particolare di essi per cui è nata appunto l’esigenza di un termine specifico come paesaggio.
Curiosamente, anche il concetto di identità ha simili problemi, e sembra quindi più fonte di ulteriori problemi che non una soluzione; dal punto di vista del ricercatore sociale essa infatti si pone come elemento da studiare e non certo, come a volte viene usata, come termine autoevidente e risolutivo. L’identità è diventata un tema sociologico di recente, quando si è cominciato a percepirla come problema, sia individuale che collettivo. L’identità si pone allo stesso tempo come espressione dell’individualità e come compito assegnato all’individuo, che può tuttavia costruirla solo a partire da un contesto reso significativo da realtà che precedono e trascendono l’individuo stesso. Tuttavia se a livello individuale il concetto di identità nasce come strumento per interpretare il rapporto dialettico tra identificazione e differenziazione (o individuazione) dal quale l’identità emerge appunto come fenomeno complesso e irriducibile ad una singola parte, le identità collettive assai spesso vengono assimilate a semplici identificazioni, assai meno problematiche e riflessive. Ciò può essere messo in relazione al fatto che con il passaggio da individuale a collettiva l’identità diventa anche una categoria pratica e politica, fatta propria in particolare dai movimenti sociali e dalle loro «politiche dell’identità». Proprio in queste tuttavia, come mostrano le recenti tesi sugli scontri di civiltà, si rivela la natura pericolosa oltre che problematica del tema dell’identità se non maneggiato con cura. Per questo, il concetto analitico di identità è stato recentemente riformulato in modo costruttivista: l’identità è ora multipla, fluida e, soprattutto, costruita. Gli approcci correnti tentano di spostare l’enfasi da un catalogo immutabile di elementi, provenienti dal passato, irrinunciabili (e quindi potenzialmente generatori di conflitto ed esclusione), al processo attivo di costruzione, ai costruttori stessi, alle loro strategie e retoriche. Questa strategia è quella notoriamente adottata dalle istituzioni europee, che, nella necessità di includere la diversità dei diversi nazioni, e di farne ricchezza e non ostacolo da superare, hanno elaborato una retorica complessa che si può riassumere nella nota formula «unità nella diversità».
Queste preoccupazioni definitorie, come si vedrà, sono riconoscibili anche negli interventi recenti verso il paesaggio come oggetto di politica pubblica. Infatti, uno degli elementi della Cep più celebrato, da chi ha contribuito a formularla e da coloro che l’hanno analizzata, sta proprio nella definizione di paesaggio adottata. All’analisi di essa è quindi dedicata parte di questo studio. Tuttavia, è a questo punto necessaria una nota di metodo, o meglio ancora epistemologica. Questo studio si sviluppa interamente nel solco dell’approccio sociologico, e questo significa, nello specifico, che non si mira qui a elaborare l’ennesima definizione di paesaggio, o tantomeno d’identità. Quello è il compito di altre discipline e soprattutto degli attori coinvolti. La scienza sociale mira piuttosto ad analizzare queste definizioni pratiche e vedere in che senso esse sono tali, ossia come sono utilizzate per stabilire distinzioni e convenzioni che guidano attività e interpretazioni collettive. Non è compito del sociologo dire cos’è davvero il paesaggio e tanto meno qual è il paesaggio giusto, ma vedere come le definizioni diffuse di paesaggio, e paesaggio giusto, si formano, cambiano e rendono allo stesso tempo possibili alcune forme sociali e culturali e ne impediscono, o rendono molto più difficili e dispendiose, altre (Becker 1998). È in questo senso che viene centrata l’attenzione sulla combinazione di identità e paesaggio, di nuovo non per dire come essa debba o possa essere in termini concettuali astratti, ma per vedere quale specifica relazione tra identità e paesaggio viene stabilita, per che vie e modi sembri acquisire oggi una predominanza e quali specifiche caratteristiche promuove o ostacola. Lo stesso accostamento di identità e paesaggio – il fare del paesaggio un’identità e dell’identità un paesaggio per così dire – e la specifica forma che questo accostamento prende in seno alle istituzioni europee e nelle manifestazioni locali che ne discendono, costituisce punto di partenza e oggetto d’analisi.
Una prima risposta, osservando come identità e paesaggio vengono accostati, sta nel fatto che nel paesaggio – nella sua unità di esperienza e di relazione natura/cultura pur nella pluralità dei caratteri specifici – viene vista una concretizzazione della ricordata retorica dell’«unità nella diversità», in cui le differenze diventano punto di forza e unione piuttosto che ostacoli da superare. Sul successo di questa formula si basa quello stesso della promozione di un’identità europea, dal momento che essa è alla base non solo delle teorie recenti dell’identità, ma anche, seppur in modo problematico e spesso criticato, delle definizioni operative che le istituzioni europee cercano di darsi. In altre parole, nel paesaggio si è trovata l’istanza più adatta per introitare, rendendola innocua e anzi valorizzandola, la «diversità del patrimonio comune», espressione che ricorre nella Cep, come in molti altri documenti e dichiarazioni ufficiali europei.
Estendere la nozione tradizionale di patrimonio culturale integrandovi quella di paesaggio significa quindi anche riformulare nei termini di quest’ultimo la connessione tra patrimonio e identità di una comunità o gruppo, già da lungo tempo oggetto di indagine e critica. Questa è una delle prospettive sviluppate da questa ricerca. Ciò che va indagato è il fatto che ogni nuova estensione di una politica, in questo caso quella del patrimonio culturale e naturale implica non solo un’aggiunta, ma una riformulazione complessiva. Per cui non solo il paesaggio si modifica essendo inserito in un campo discorsivo nuovo, ma anche la specificità dell’oggetto paesaggio retroagisce su cosa può essere detto e fatto nei termini delle politiche che ora lo ricomprendono. È per questo che si può parlare di una nuova costellazione di vincoli e opportunità (Le Galés 2002): non vi è un solo e semplice meccanismo regolativo impiantato a livello centrale, europeo che discende aproblematicamente verso il basso, sino ai livelli locali. I nuovi vincoli europei sono anche nuove opportunità, e l’uso che gli attori direttamente coinvolti, locali o meno, fanno di esse danno la misura della effettiva natura dei vincoli. È noto del resto che caratteristica comune delle politiche europee in materia di cultura e ambiente – quelle che, combinandosi, sono più direttamente interessate al paesaggio – è di essersi sviluppate prima in via informale. Non essendo tra le competenze delle istituzioni comunitarie, e trattando temi ritenuti «sensibili» per gli interessi nazionali, per esse è stato adottato il particolare stile di politica europea che la rende possibile anche al di fuori di una specifica previsione da parte dei trattati, ossia facendola emergere «dal basso»: un’attenta e lunga preparazione tramite «ricorso all’approfondimento assistito da indagini tecniche; prefigurazione di un punto di equilibrio attraverso la negoziazione tra quanti sono effettivamente interessati a uno specifico problema; diffusione delle soluzioni attraverso network informali; monitoraggio dell’attuazione sulla base di procedure standardizzate (Regonini 2001, 53)». O, come è stato notato altrove: «Nel caso di nuove politiche che potrebbero scontrarsi con gli interessi degli Stati membri, la strategia della Commissione consiste, spesso, nella preparazione di documenti pubblici di riflessione – le comunicazioni – destinati ai settori coinvolti, al fine di approfondire i problemi, strutturare il dibattito e tessere reti di consenso o coalizioni di legittimazione delle sue proposte (Mazey e Richardson, 1995, 12)».
Avendo sviluppato tale domanda dal basso, ci si trova di fronte a soggetti locali che partecipano ad un contesto di reti internazionali, reti che li hanno già posti al di là dei propri confini localistici. Questo crea un effetto che, secondo l’approccio neoistituzionalista, si potrebbe definire isomorfismo: una tendenza alla somiglianza tra organizzazioni correlate, dovuta alla configurazione di relazioni o all’effetto di campo in cui chi detiene il controllo istituzionale sulla definizione della realtà diffonde, per coercizione, mimesi o specializzazione (professionalizzazione), il proprio modo d’essere e operare (Powell e DiMaggio 1991). Tuttavia, se gli studi sull’isomorfismo mirano a evidenziare le pressioni istituzionali e l’isomorfismo come risultato di esse, essi tendono così a nascondere la possibilità, quand’anche all’interno della forma comune, di contenuti che non discendono in maniera meccanica e scontata da essa. È per questo che questo studio ha voluto concentrarsi su alcune istanze locali dell’europeizzazione, poiché è qui che essa avviene e che soluzioni formali come quella di «unità nella diversità» vengono riempite di contenuto. Concentrarsi su una regione e sulle attività locali ispirate dalla Cep mira appunto a evitare i determinismi degli approcci che guardano esclusivamente in termini di ricaduta dall’alto (o dal basso), evidenziando l’intera costellazione di vincoli e opportunità che attori diversi, portatori di diverse istanze, trovano negli sviluppi europei. Esplorare gli assunti impliciti della Cep, su ricordati, anche tramite una considerazione di alcune prime iniziative introdotte verso la sua implementazione, a partire dal caso dell’Emilia-Romagna, fornisce quindi un punto di vista privilegiato.

 

2. «La diversità del patrimonio comune»: Convenzione europea del paesaggio e identità europea

 

L’apertura alla firma della Convenzione Europea del Paesaggio, avvenuta a Firenze il 20 Ottobre 2000, è un punto di partenza, ma anche chiaramente un punto di arrivo. È il 1994 l’anno indicato come avvio del processo che porta alla Cep, su iniziativa del Congresso dei poteri locali e regionali (Cplre) del Consiglio d’Europa. Nel 1994 infatti tra i compiti che l’appena creato Cplre eredita dall’organo che lo ha preceduto vi è quello di «elaborare, sulla base della Carta del paesaggio mediterraneo adottata a Siviglia una convenzione quadro sulla gestione e protezione del paesaggio naturale e culturale d’Europa nel suo complesso». Come si vede, nemmeno il 1994 può essere considerato anno zero, ed emerge un ruolo importante di un’area determinata, quella mediterranea. Prima di sviluppare questo, seguiamo tutto il percorso che ha portato alla Cep. Questo non è tutto in interno al Coe, a ulteriore dimostrazione della stretta interrelazione e supporto reciproco che le diverse istituzioni europee presentano, ma viene incoraggiato anche dall’Ue. Infatti, come riporta la stessa relazione esplicativa della Cep, è l’Ue ad auspicare nel documento finale della prima Conferenza dei ministri europei dell’Ambiente (L’ambiente dell’Europa, giugno 1991, Dobrí) che il Coe elabori una Convenzione europea sul paesaggio rurale. Nello stesso anno anche la Unione mondiale per la natura (Uicn) nel suo testo programmatico Parchi per la vita: delle iniziative per le aree protette d’Europa, ha raccomandato la stesura di una simile convenzione, auspicando il coinvolgimento del Coe. Questo fa sì che nelle note esplicative alla convenzione si possa leggere «In base a tali raccomandazioni e alla crescente domanda sociale, il Congresso ha deciso di elaborare un progetto di Convenzione europea del paesaggio» (punto 4 relazione esplicativa).
Un primo elemento di analisi che risalta è il fatto che l’alveo in cui si collocano questi primi passi è quello delle iniziative ambientali: questo ha continuato a mostrarsi nella Cep, la quale è collocata tra le iniziative del Coe per l’ambiente (sebbene queste, a loro volta, siano collocate all’interno del settore dedicato alla cooperazione culturale). Tuttavia ciò non va sopravvalutato, ed è pur vero che nel gruppo di lavoro costituito nel 1994 per l’elaborazione della Convenzione fanno parte esponenti del mondo culturale come di quello ambientale. In particolare, oltre a membri ufficiali istituzionali del Cplre «in applicazione del principio di consultazione e partecipazione», sono stati invitati a partecipare attori diversi interessati al paesaggio. Quelli ricordati nella relazione esplicativa alla Cep sono:

l’Assemblea parlamentare e il Comitato del patrimonio culturale del Consiglio d’Europa (Cc-Pat)
il Comitato per le attività del Consiglio d’Europa in materia di diversità biologica e paesaggistica (Co-Dbp)
il Comitato per la tutela del patrimonio mondiale dell’Unesco
l’Uicn
il Comitato delle Regioni e la Commissione europea dell’Unione europea
l’Ufficio della Strategia paneuropea per la diversità biologica e paesaggistica
la Regione Andalusia
la Regione Languedoc-Roussignol
la Regione Toscana
 

Sentiti tutti gli invitati con due audizioni pubbliche tenutesi a Strasburgo nel 1995 e nel 1997, il Congresso ha adottato una prima bozza della convenzione (Risoluzione 53/97), bozza poi sottoposta ad altri organi di consiglio d’Europa e dell’Ue per pareri. Inoltre si è deciso che anche i ministri dei paesi potenzialmente interessati dovessero essere consultati, e a tal scopo è stata indetta una Conferenza di consultazione, alla presenza anche di organizzazioni internazionali e non governative, tenutasi nell’aprile 1998 a Firenze. Sulla base di questo un testo definitivo è stato adottato dal Congresso (Raccomandazione 40/98) e avviato all’iter istituzionale previsto per l’approvazione definitiva come Convenzione del Consiglio d’Europa. In sintesi questo ha previsto che un Comitato ristretto di esperti governativi fosse incaricato della redazione definitiva, sulla base della bozza del Cplre. Elaborata per gennaio 2000 e adottata il 19 luglio 2000, la Convenzione è infine stata aperta alla firma il 20 Ottobre 2000, a Firenze. Raggiunto il minimo di ratifiche previsto, dieci, la Convenzione è entrata in vigore nel marzo 2004 (vedi Tabella 1).
    Se il contesto discorsivo e relazionale della Cep è rivelatore del suo essere prodotto di negoziati tra approcci e soggetti diversi, e quindi della sua funzione centrale di mediazione e legittimazione, altrettanto lo è il contenuto del testo approvato. La definizione di paesaggio che si trova nella Cep è:

«Paesaggio» designa una determinata parte di territorio, così come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni[Art. 1a].

È una definizione sintetica e ampia, che pure presenta elementi di specificità, che emergono con più chiarezza solo nel contesto dell’intera Convenzione. Innanzitutto, l’enfasi è sul fatto che la percezione o esperienza che si fa del paesaggio non è un momento accessorio e successivo alla sua esistenza, ma è fondativo dello stesso. Si tratta di una scelta netta, che apre la strada ad altri tratti determinanti. Innanzitutto l’idea che il paesaggio sia relazionale, sia perché frutto di una relazione tra natura e cultura (distinzione fittizia, cui si cerca di sfuggire parlando invece di fattori naturali o «umani»), sia perché esso emerge appunto sotto uno sguardo intenzionale.
A sua volta quest’enfasi sull’esperienza attiva e ripetuta del paesaggio e del suo essere «elemento chiave del benessere sociale e individuale» [Preambolo] può essere vista alla base di quella che viene da più parti indicata come la vera «innovazione» della Cep, ossia l’idea che tutto sia concepibile sotto la categoria di paesaggio, non solo i «bei paesaggi»:
 
Fatte salve le disposizioni dell'articolo 15, la presente Convenzione si applica a tutto il territorio delle Parti e riguarda gli spazi naturali, rurali, urbani e periurbani. Essa comprende i paesaggi terrestri, le acque interne e marine. Concerne sia i paesaggi che possono essere considerati eccezionali, che i paesaggi della vita quotidiana e i paesaggi degradati[Art 2].

Questa definizione inclusiva fa inoltre spostare l’attenzione verso una caratteristica del paesaggio spesso notata sia, nelle definizioni storico-ecologiche che in quelle ermeneutiche-estetiche, e sia a livello concettuale che a livello pratico, da chi di paesaggio si occupa come pratica quotidiana (in particolare, architetti e urbanisti): la diversità. Essa è particolarmente utile per introdurre il tema di fondo forse principale della Cep, o perlomeno quello da cui essa trae la fonte di legittimazione maggiore. Leggendo il preambolo infatti si nota che a fondamento di questa iniziativa, oltre a generali riferimenti a cambiamenti in atto (visti in luce meno negativa rispetto alla Carta del paesaggio mediterraneo, e meritevoli di supervisione per la loro accelerazione) che vanno indirizzati allo «sviluppo sostenibile», l’elemento davvero specifico, in linea con i fini statutari del Coe di perseguire una più stretta unione dei suoi membri e la salvaguardia e promozione del «loro patrimonio comune», è il riferimento all’identità europea.
Come già nella Carta del paesaggio mediterraneo, l’identità ha un ruolo retorico centrale:

Consapevoli del fatto che il paesaggio coopera all'elaborazione delle culture locali e rappresenta una componente fondamentale del patrimonio culturale e naturale dell'Europa, contribuendo così al benessere e alla soddisfazione degli esseri umani e al consolidamento dell'identità europea [Preambolo].

Se nella Carta del paesaggio mediterraneo la specificazione geografica, o metageografica, consentiva ancora un richiamo forte a caratteri specifici, con la Cep il richiamo all’identità si fa più astratto, e forse controverso e di difficile definizione. Ma, come ci si può immaginare conoscendo anche solo un po’ la retorica ufficiale dell’Ue, o alcuni degli svariati recenti studi accademici sull’identità europea, ciò può trovare una soluzione retorica nella formula, della «unità nella diversità».

[Ogni parte si impegna a] Riconoscere giuridicamente il paesaggio in quanto componente essenziale del contesto di vita delle popolazioni, espressione della diversità del loro comune patrimonio culturale e naturale e fondamento della loro identità [Art. 5 a].

La funzione retorica del richiamo all’identità europea va osservata, perché, come si vedrà, è essa stessa elemento di implementazione della Cep. Essa è una costruzione, chiaramente, il punto è come lo è: e lo è in modo riflessivo (sa di esserlo) e per questo, almeno nelle dichiarazioni, aperta alla diversità, per così dire sia diacronica sia, il passo concettuale è ormai breve, sincronica. Questa riflessività e apertura diventa la caratteristica definitoria: una caratteristica, si noterà non essenziale o di contenuto, appunto, ma relazionale e in divenire. Come il paesaggio. Nel paesaggio decenni di costruzione dell’identità europea come «unità nella diversità» sembrano trovare la collocazione naturale. In ambito europeo, e non solo, la diversità è diventata un valore in sé, da pericolo od ostacolo per le identità come era vista sino a non molto tempo fa. Ciò ha assunto le forme più svariate, dal multiculturalismo liberale, che a malapena riveste di buone maniere una certa insofferenza per la diversità (e che può facilmente prendere la deriva xenofobica, come mostrano le recenti teorie, e pratiche, dello scontro di civiltà) alle dissolvenze postmoderne, per cui «tutto va», ma nulla conta. Nel contesto europeo questo sembra diretto verso un’ulteriore alternativa, che cerca un (difficile) equilibrio tra gli estremi, facendo della diversità una ricchezza ma senza rinunciare all’orizzonte unitario, non necessariamente formulato in termini culturali o essenziali, ma forse più sociali e relazionali appunto (Delanty, 2004). Il genere di formulazione complessa riassunto dalla formula «unità nella diversità», che abbiamo imparato a non trovare contraddittoria non è quindi esclusiva a questa Convenzione, ma si può trovare in numerosi documenti ufficiali, in particolare quelli che riguardano la/le cultura/e europee e le sue «radici». Esso si adatta molto bene al discorso sul paesaggio. Ed in particolare sostiene l’accezione patrimoniale e territoriale del paesaggio che la Cep porta avanti.
Occorre soffermarsi a spiegare questa affermazione. In Italia, recenti analisi della Cep (ad esempio, si veda Gambino 2002) si soffermano su questa come segnante un marcato passaggio da un concezione monumentale e settoriale del paesaggio ad una patrimoniale e territoriale. Con ciò si intende in particolare che si abbandona una visione parcellizzata in singoli monumenti o «beni», (culturali, naturali, paesaggistici che dir si voglia) in quanto tali decontestualizzabili, a favore di una che attribuisce valore anche all’ambiente di vita quotidiano, laddove questo sia testimonianza di un’eredità, o patrimonio appunto) specifica. Il concetto stesso di monumento, per la verità, si è evoluto ed espanso nel corso del novecento, enfatizzando via via non solo l’artisticità ma anche il valore di documento storico. Ad ogni modo, il passaggio da monumento a patrimonio è quindi anche connesso al secondo passaggio, da settore (di nuovo, naturale o culturale che lo si voglia) a territorio, inteso appunto come contesto reale di vita i cui elementi non sono organizzati astrattamente per «settori’» (questo è un bene culturale, quella è una risorsa naturale, questo è un problema di degrado, quella è un area di valorizzazione turistica), ma convivono e trovano il loro senso dalla condivisione di uno stesso spazio e tempo.
In realtà, allargando lo sguardo oltre l’Italia, la novità non sembra stare tanto nel fatto che il paesaggio è considerato patrimonio (novità, appunto, forse in Italia, che ha un po’ importato gli heritage studies di stampo soprattutto anglosassone, dimentica forse che la propria «cultura della conservazione» ha da sempre avuto un ottica contestuale, vedi Settis 2002), ma semmai proprio il contrario. Ossia nel fatto che il riscorso spesso altamente esclusivista e monumentalista del patrimonio come eredità propria di una cultura concepita come tutto unitario e puro (e nazionale, perlopiù), nonché usata, a livello internazionale, soprattutto come forma di «diplomazia culturale» (Efah-interart 2003), appare adesso alla luce della pluralità e apertura costitutive del paesaggio. Non tanto paesaggio come patrimonio, quindi, ma patrimonio come paesaggio, se si vuole ricorrere a una formula. È questo a rendere insieme necessario e significativo il passaggio da settore a territorio. Come in fondo è ovvio, parlare di paesaggio non può che significare parlare di territorio: il non essere stato tradizionalmente un settore di intervento pubblico quando questo era appunto prevalentemente diviso per settori torna qui a suo vantaggio. Così quella territorialità che ormai, da alcuni decenni (sia detto per dare una misura della «novità» che sia più equilibrata, non per sminuire, ma anzi per far notare la diffusione capillare che rende possibile, o così dovrebbe, un’implementazione efficace) si va promuovendo in svariati settori (sic!), dalle politiche sociali a quelle culturali in particolare (Helie 2004), non può che venire applicata a anche qui.
Un aspetto da sottolineare è che il carattere olistico che la territorialità così come viene intesa vuole rappresentare è da attribuire anche, e forse soprattutto, agli attori coinvolti, più che alle azioni, concezioni e processi che essi mettono in atto. In altre parole, ricorrendo all’esempio concreto della Cep, sono i soggetti attivamente coinvolti ad essere determinati da una logica non più settoriale, ma territoriale od olistica: non solo funzionari dei poteri locali, non solo i singoli settori possibilmente competenti, ma tutto questo, e anche Ong, associazioni, esperti e, con forme varie e che certo meritano attenzione critica, la «popolazione locale». Per questo motivo la Cep può essere vista come portatrice di un vero e proprio nuovo paradigma politico (che certo non ha essa stessa da sola la forza di rendere dominante), di cui è essa non è che una manifestazione, forse marginale, ma che proprio per questo ci aiuta ad addentrarci in esso senza sperderci. Essa riguarda sì le politiche (policies) ma, mettendo insieme due di queste che, seppur marginali in termini economici, toccano i temi più sensibili della sopravvivenza e benessere fisico e spirituale (o comunque si voglia definire ciò che è complementare all’aspetto fisico, pur sapendo appunto, che non si tratta di un dicotomia se non per esigenze di analisi e organizzative), essa è portata ad affermazioni circa la direzione da prendere e come definire la qualità della vita associata considerata nel suo contesto, e quindi è vera e propria politica (politics).

 

3. La Cep verso l’implementazione: uno sguardo dall’Emilia-Romagna

Ci muoviamo ora dal livello delle definizioni giuridiche, del discorso ufficiale e degli attori che si muovono soprattutto sulla scena europea, alla implementazione locale della Cep. Naturalmente, il punto è proprio che tale implementazione locale avviene nel quadro di reti europee.  Questo emerge con chiarezza dall’intervista con il responsabile del Servizio tutela e valorizzazione del paesaggio della Regione Emilia-Romagna: parlando dell’integrazione tra politiche sino ad oggi settoriali afferma:

Però credo che questo elemento sia un passaggio inevitabile, lo riscontriamo quotidianamente, nel senso che se vogliamo agire sul paesaggio bisogna che lavoriamo per integrarci sempre di più, e questo lo stiamo facendo dando attuazione alla filosofia della Convenzione europea sostanzialmente, perché poi quello che guida oggi l’azione nuova nostra sul paesaggio deriva dalla Convenzione europea, cioè questa visione di diffondere la politica del paesaggio in quanto qualità nei vari settori. C’è un passaggio della Convenzione europea che parla proprio di integrazione delle politiche perché anche a livello europeo si prende atto che la trasformazione dei paesaggi deriva dalle azioni non coordinate dei vari settori, agricoltura e quant’altro. Ecco, un’altra cosa da mettere in luce è che anche settori che apparentemente, diciamo al cittadino comune, possono non dare idea che determinano trasformazioni, invece sono molto trasformativi, guarda caso uno di questi più di tutti è l’agricoltura. In precedenza anche per una politica dell’Ue molto legata ai sussidi, molto protezionista e poco legata alla realtà dei diversi paesi europei, standardizzata. Questo ha prodotto una trasformazione profonda dei paesaggi rurali dell’Ue, tant’è che la Convenzione europea per la verità nasce prima di tutto da una sollecitazione di questo tipo. Almeno, dai lavori preparatori che ho potuto leggere, le prime sollecitazioni che sono venute alla realizzazione della Convenzione derivano proprio da queste trasformazioni profonde del tessuto rurale. [D. Da chi?] Dai governi locali, da… le cose sono le più diverse tant’è che la Convenzione europea è stata elaborata da questo Congresso dei poteri locali e regionali, e quindi possiamo dire è stata elaborata dal basso, nel senso che sono le comunità locali che hanno sollecitato questa stesura [Int. G.P.].

A questo proposito, tuttavia, va notato che se questa integrazione è lo scenario del dover essere, ben diversa appare la situazione attuale concreta. La sensazione diffusa, tra chi si occupa di paesaggio è che chi si occupa di settori affini (agricoltura, cultura, educazione, ecc.) spesso non sa nemmeno dell’esistenza della Cep, anche perché, soprattutto a livello europeo, la presenza di strumenti specifici (basti pensare all’agricoltura) a livello pratico crea una difficoltà a gestire la pluralità di misure, strategie e convenzioni, con il risultato di concentrarsi solo su quelle più direttamente mirate.

Una cosa interessante però è che la Cep riassume in sé, anche perché è venuta dopo, tutte queste convenzioni, chi ha elaborato la Convenzione del paesaggio, proprio perché sintesi ha portato a sintesi tutte queste carte europee. La difficoltà è che non basta dettare delle regole, quello da cui noi partiamo, che abbiamo toccato con mano, verificando gli ultimi dieci anni di gestione del piano paesistico è che un piano e delle regole di per sé non producono un effetto positivo, e oggi quello su cui stiamo ragionando è di quali strumenti possiamo dotarci ad integrazione del piano e delle regole, perché chiaramente non è che si possa fare a meno né dei piani né delle regole, però da soli non riescono comunque a controllare le trasformazioni, controllare vuol dire far sì che queste trasformazioni siano compatibili con i caratteri e le identità dei territori, perché, e qua si torna alla Convenzione europea, perché le identità locali sono, lo dice chiaramente, la ricchezza dell’Europa, cioè questa diversità, è l’elemento di ricchezza anche economica – questo è stravolgente rispetto all’atteggiamento italiano se posso dir così verso il paesaggio, nel senso che noi abbiamo avuto un atteggiamento protezionista per cui la tutela del paesaggio è concepita come vincolo, non si può fare, e basta. La Convenzione europea ribalta nettamente questa cosa, quindi l’obiettivo rimane sempre conservare i paesaggi, però con una modalità assolutamente diversa, che non è quella della ..del non fare, ma del fare positivo, progettare, gestire e progettare non mettere sotto una campana di vetro. Questa è veramente la difficoltà grossa che abbiamo in Italia rispetto agli altri paesi europei è che noi abbiamo una legislazione specifica del paesaggio dal ’39, a livello europeo credo che una legislazione specifica sul paesaggio l’abbiamo noi i francesi e forse gli svizzeri. La cosa singolare è che [ … ] questa cultura è quella che ci limita di più per accogliere in pieno le sollecitazioni della Convenzione europea … [Int. G.P.].

Un elemento importante a questo proposito può venire da un’iniziativa in fase di lancio, che può quindi ancora essere formata secondo un’ottica non settoriale. La prima vera misura di implementazione della Cep è costituita in fatti dalla creazione di una rete, che funga da osservatorio, il cui soggetto base sono le Regioni, e che, come afferma il già citato intervistato, sta partendo proprio dalle regioni italiane.

C’è una bozza di costituzione [del network Osservatorio della Convenzione Europea del paesaggio] è stato presentato già al consiglio d’Europa e ha avuto un passaggio anche a livello nazionale. È stato costruito con l’apporto delle Regioni italiane, perché c’è stata la volontà del presidente del Congresso dei poteri locali e regionali di far nascere questo network proprio in Italia, quindi siamo noi come Regioni italiane che abbiamo elaborato questa bozza di network e la bozza ha già avuto un passaggio alla Conferenza dei presidenti delle regioni italiane, quindi ha avuto una legittimazione a livello nazionale e adesso dovrebbe essere assunta dal Consiglio d’Europa ed entrare in vigore, quindi questo è un altro degli elementi di attuazione della Cep. Anche in questo caso è molto importante perché finalmente mette in comunicazione i diversi paesi, le diverse realtà e le diverse esperienze. Si pone come osservatorio dell’attuazione della Cep nei vari stati europei. Nel 2005 dovrebbe essere avviato. Le Regioni sono promotrici, ma al network possono aderire vari livelli, vari enti, non solo Regioni, enti locali, le associazioni aderiscono come osservatori, perché il network è rivolto in primo luogo a chi deve attuare la Convenzione, è un osservatorio sull’attuazione della Convenzione, quindi a tutti gli enti a tutti i livelli, dagli Stati nazionali fino al Comune. Questo network sarà un’altra occasione di integrazione, nel senso che ci sono soprattutto le associazioni di tipo ambientalista che possono entrare come osservatori, e questo può essere un utile scambio di esperienze [Int. G.P.].

 

Come si è visto, tra gli elementi più sottolineati della Cep c’è il richiamo al paesaggio come fattore identitario e al nuovo tipo di approccio al patrimonio che parlare in termini di paesaggio comporta, segnatamente estendendolo oltre i punti di eccellenza e includendo quanta più «diversità» possibile. Questo emerge in particolare nelle prime manifestazioni di implementazione della Cep. In Emilia-Romagna queste vanno ricercate da un lato nelle novità guiridico-istituzionali e dall’altro nei progetti applicativi in corso.
Per quello che riguarda le prime, l’Emilia-Romagna, che è stata tra le prime ad elaborare il proprio piano paesistico (adottato nel 1989 e approvato nel 1993), in adempimento alla Legge Galasso, ha anche reagito rapidamente agli stimoli della Cep e dell’Accordo Stato-Regioni del 2001 a questa ispirato, arrivando all’Accordo tra Ministero per i Beni e le Attività culturali, regione Emilia-Romagna e Associazione delle autonomie locali del 2003. Già all’epoca dell’elaborazione del primo piano un lungo e intenso dibattito si era sviluppato, che alcune traversie giuridiche (l’annullamento dell’adozione da parte della Commissione di controllo governativa e successivo ricorso della Regione alla Corte Costituzionale che ha sancito la validità del piano) hanno contribuito a rallentare ma anche a mantenere al centro dell’attenzione. Già nel 1993 la Regione confermava il proprio interesse per il paesaggio come tema specifico istituendo un servizio apposito (Servizio valorizzazione e tutela del paesaggio). È sotto la direzione di questo che la Regione ha lanciato, in risposta appunto alla Cep e all’Accordo Stato-Regioni un programma di verifica del Piano paesistico. Queste iniziative si collocano nell’ambito degli indirizzi europei, cristallizzatisi nella CEP, cui spesso fanno riferimento.

[L’Accordo tra il Ministero, la Regione Emilia-Romagna e l’Associazione delle autonomie localinel 2003] segnala l’avvio tempestivo di procedure di cooperazione tra i diversi livelli di governo del territorio, improntate sulla volontà di delineare un quadro di riferimento strumentale e normativo unitario in materia di paesaggio, mediante la costruzione di forme di pianificazione condivisa. In particolare, recependo le disposizioni già contenute nella L.R. 20/00, l’Accordo specifica il ruolo assegnato ai Ptcp, che una volta adeguati al Ptpr costituiscono l’unico riferimento per gli strumenti comunali di pianificazione e per l’attività amministrativa attuativa. Per quanto attiene alle procedure di autorizzazione paesaggistica, la competenza al rilascio è attribuita ai Comuni (come già stabilito dalla L.R. 26/78). L’Accordo sancisce ancora il potere ministeriale di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica, approfondendo però le tematiche relative ai criteri e alle modalità preposti a orientare l’attività di valutazione degli interventi di trasformazione svolta dai Comuni e dalle Commissioni per la qualità architettonica e il paesaggio (già istituite dalla L.R. 31/02). Questo al fine di giungere a una più chiara esplicitazione delle motivazioni addotte per il rilascio dell’autorizzazione stessa e quindi alla limitazione delle procedure di annullamento per vizio di legittimità da parte del Ministero. Sulla base di tali considerazioni generali, l’analisi comparata svolta … ha permesso di entrare nel merito dei principali temi introdotti dai testi della Convenzione, degli Accordi e del Codice e al contempo di evidenziare alcuni significativi slittamenti interpretativi. Slittamenti che evidenziano come l’assunzione in ambito nazionale dei temi delineati dalla Convenzione sia stata spesso viziata dall’intento di adattare la normativa vigente senza introdurre una visione strategica più ampia per il governo del paesaggio (Oikos 2004, 69-70; corsivi miei).

Al di là del linguaggio tecnico della prima parte – ma si noti il forte riferimento alla condivisione, tema portante della Cep – si nota nell’ultima come gli «indirizzi europei» diventino strumento di dibattito interno tra i diversi livelli di governo, e come anche i livelli subnazionali si sentano dalla Cep direttamente investiti, grazie anche al suo essere originata nell’ambito dell’organo del Consiglio europeo formato dalle autorità regionali e locali. Si sottolinea infatti come rispetto alle legislazioni nazionali, non solo italiane, vigenti, «vicine a una visione estetico-percettiva del paesaggio (ibidem)» – oppure ad una strettamente ambientalista aggiungiamo noi – la Cep estende il concetto facendo del paesaggio oggetto di politiche intersettoriali. Rispetto alle valenze della Cep, ed in particolare rispetto a quelle identitarie che abbiamo visto essere centrali, sia l’Accordo Stato-Regioni del 2001 sia il nuovo Codice Urbani del 2004 vengono visti come in parte limitanti. Il primo, perché limita il proprio campo di applicazione e tende ad avere una visione conservazionista (che vede il mutamento unicamente come rischio e non anche come evoluzione). Ciò è ancor più rilevante perché costituisce un possibile svuotamento del discorso sull’identità, che si riscontra anche nel nuovo Codice: «Una relativizzazione della valenza identitaria assegnata al paesaggio si riscontra anche nel Codice che lo definisce “una parte omogenea di territorio, i cui caratteri derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche interrelazioni” (art. 131), sottolineando quindi il carattere di omogeneità e filtrando la lettura delle pratiche di vita attraverso i segni tangibili depositati al suolo […]A fronte di un significativo allargamento del campo di operatività, trapela comunque una concezione del paesaggio improntata sulla delimitazione di singoli elementi o ambiti, che nel loro insieme individuano ancora una figura ‘a macchie di leopardo’ che si appoggia in forma discontinua sul territorio (ibidem, 71-2)». Non a caso il rapporto Oikos contiene anche, come si accennava, una parte relativa alle strategie internazionali ed europee in materia di paesaggio cui la Cep si richiama (qui considerate nel capitolo 2). Ciò che qui è interessante richiamare di tale analisi è che ciò serve in particolare come richiamo che legittima scelte locali a volte in contraddizione con quelle nazionali. Sembra quindi indirizzata a questi problemi la scelta dell’Accordo tra Ministero, Regione Emilia-Romagna e Associazione delle autonomie locali(2003) di esplicitare quanto segue:

la tutela del paesaggio … deve avere primariamente carattere dinamico e gestionale, superando l’ottica meramente conservativa ed estetica delle ‘bellezze naturali’ individuate da provvedimenti amministrativi specifici e puntuali, per trovare più ampio respiro nel riconoscimento delle risorse paesistiche di vaste aree del territorio, per le quali dettare, attraverso la pianificazione paesaggistica, una normativa d’uso e di valorizzazione graduata e differenziata sulla base del riconosciuto valore ambientale e culturale, delle specificità dei luoghi, degli strumenti di tutela e controllo delle trasformazioni (Allegato A, «Ambito di applicazione della tutela paesaggistica»).

Lo stesso accordo si rifà alla Cep anche nelle osservazioni preliminari, con un passaggio che occorre citare integralmente:

l’evoluzione culturale e normativa degli ultimi anni ha originato concezioni diverse in materia paesistica, in particolare in relazione alla necessità di pervenire alla integrazione delle competenze e degli strumenti di tutela, al fine di superare l’episodicità e la frammentarietà della tutela realizzata solo in fase di valutazione del singolo intervento di trasformazione e non basata su una programmata e pianificata protezione del territorio;
− parte importante in questo processo di modificazione della concezione del paesaggio e dell’attuazione della sua tutela ha avuto la Convenzione Europea del Paesaggio, che ha imposto un diverso approccio in materia, tale da estendere il riconoscimento giuridico di valenza paesistica a tutto il territorio, senza alcuna distinzione tra ciò che deve essere conservato e ciò che può essere indifferentemente trasformato;
− inoltre, la Convenzione ritiene fondamentale la partecipazione e la sensibilizzazione delle comunità locali alla definizione e realizzazione delle politiche paesaggistiche basate sul riconoscimento del valore dei paesaggi, in quanto parte essenziale del loro ambiente di vita, espressione della diversità del comune patrimonio culturale e naturale e fondamento della loro identità;
− infine, la Convenzione europea sollecita l’integrazione sistematica del paesaggio nelle politiche di pianificazione territoriale e urbanistiche e di tutte le altre politiche comunque capaci di incidere, positivamente o negativamente, sulle condizioni paesaggistiche-ambientali e sulla fruibilità del territorio;
− tale diversa impostazione della tutela del territorio conferma le scelte già realizzate dalla Regione Emilia-Romagna con il P.T.P.R. e i piani che ne hanno dato attuazione, oltre che con la attività normativa che ha contribuito a realizzare un sistema di tutela e di valorizzazione differenziata in relazione alle specificità territoriali;

Il problema definitorio che sembrano avere tutti gli strumenti relativi al paesaggio è dovuto al fatto che la scelta della Cep di considerare tutto come paesaggio può risultare problematica in sede applicativa, e rischia di fare ancora di più del paesaggio un oggetto «conteso» piuttosto che «condiviso». In questo senso è forse ancora dal contesto europeo che ci si aspetta un sostegno: come si vedrà nel prossimo capitolo, è spesso tramite finanziamenti europei (Ue) che si possono avviare attività che, come prevede la Cep, implicano lunghe fasi di ricerca e dialogo intersettoriale, che altrimenti difficilmente trovano spazio nella pratica quotidiana dei compiti amministrativi. Poiché le innovazioni maggiori della Convenzione riguardano la definizione stessa del paesaggio, il suo voler essere estesa e partecipata, difficilmente si può misurare quanto esse siano state accolte negli strumenti nazionali dal solo testo normativo, che in questi ambiti è volutamente lasciato in parte flessibile. Occorre basarsi anche sugli apporti effettivi. Uscire dalla logica del vincolo significa anche questo, non guardare più solo agli strumenti legali, ma più ampiamente alle policies, dove queste sono fatte anche di programmi di finanziamenti, dei progetti realizzati al loro interno, di conferenze, del dibattito pubblico.
Questo porta al secondo aspetto da considerare, quello che tenta di spingersi al di là dei testi legali e ufficiali e va a vedere cosa nel concreto questi significano, osservando le prime azioni pilota di implementazione. Per questo al momento si possono avere solo alcuni indizi, tratti in particolare dalle iniziative promosse nel quadro di un progetto triennale finanziato dall’Unione europea, di cui l’Emilia-Romagna è partner. Si tratta del progetto Loto, Landscape Opportunities for Territorial Organization, finanziato nel quadro del programma Interreg III B-Cadses, sul quale occorre soffermarsi brevemente. Interreg III è un’iniziativa comunitaria che ha come finalità il superamento degli squilibri regionali e la promozione dello sviluppo socioeconomico. A tal scopo prevede l'attivazione di progetti integrati interregionali nell'ambito di differenti aree geografiche del territorio europeo, in particolare progetti transfrontalieri (Interreg III A), transnazionali (Interreg III B) e interregionali (Interreg III C). Ciò va collegato all’importanza strategica attribuita al patrimonio naturale e culturale dellle regioni d’Europa, come patrimonio da tutelare nell’ambito delle strategie di sviluppo territoriale, come attesta lo Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo (Potsdam 1999). Tali strategie vengono perseguite segnatamente mediante programmi finanziati dai fondi strutturali europei (Fser, fondi europei per lo sviluppo regionale). Se la maggior parte dei programmi è di natura settoriale, Interreg è invece di natura territoriale, mirando a una politica integrata del territorio nei diversi stati membri. Considerato quanto detto nel capitolo 2 sui recenti sviluppi territoriali piuttosto che settoriali delle politiche del paesaggio, risulta evidente l’importanza di Interreg per quest’ultime. In realtà come per molti altri casi di tematiche cui l’Ue non dedica particolare attenzione, e in particolare la cultura, è nei fondi strutturali stessi che molte iniziative trovano sostegno, rendendo ancora una volta uno sguardo a partire dalle regioni necessario per avere un quadro di più ampie tendenze europee (Helie 2004).
La Regione Emilia-Romagna rientra nell'ambito di due aree transnazionali di Interreg III B: l’area Cadses che comprende l'Europa centrale, adriatica, danubiana e sud-orientale e l'area Medoc, o del Mediterraneo Occidentale. Interreg III B-Cadses (come per le altre aree predefinite) è dunque un’azione di politica territoriale che, come non di rado accade nel caso dell’Unione europea, ha come primo risultato, per quanto spesso inosservato e per questo più efficace, proprio la costruzione di uno spazio caratterizzato. La retorica della «costruzione di uno spazio europeo», che si articola in diverse aree territoriali regionali transfrontaliere, è vera nei fatti se guardata attraverso questi programmi. È proprio il fatto che essi si basano sulla costruzione di reti locali a costituire una caratteristica principale, e la base per l’ulteriore sviluppo, rendendo progressivamente meno probabile inversioni di tendenza. Tuttavia, come si affermava prima a proposito di altri progetti inseriti in altri programmi, in gioco non c’è solo un calcolo strumentale di costi e benefici né una ricaduta dall’alto al basso, ma la creazione di identità – il presupposto alla base di ogni calcolo costi-benefici – e un influenzarsi reciproco di soggetti di livello e natura diversi. Con questo non si intende accettare acriticamente la retorica ufficiale dei programmi e progetti europei che fa di tutti dei «partner», suggerendo un’uguaglianza e universalità di accesso che di fatto non esiste. Ma è pur vero che tramine nuove reti di relazione si aprono nuove opportunità per soggetti diversi (anche se certo non «nuovi» del settore), rendendo importante studiarne le modalità specifiche. Trattandosi di azioni implementate a livello locale, e dal momento che ciò che è interessante è lo sviluppo di relazioni e gli strumenti retorici e pratici che rendono questo possibile e insieme danno loro una forma particolare, il livello migliore a cui farlo è quello del singolo progetto.
Il progetto Loto si inscrive in Interreg poichè le finalità generali perseguite riguardano quelle della Priorità 3, «promozione e gestione del paesaggio, patrimonio naturale e culturale» (Misura 3.3: Tutela e sviluppo del paesaggio), di tale programma. Sono partner del Progetto Loto, per l’Italia, la Direzione generale per l'architettura e l'arte contemporanee del Ministero per i beni e le attività culturali; la Regione Lombardia; la Regione Umbria; la Regione Marche; la Regione Emilia-Romagna; la Regione Veneto; per la Croazia, la Regione Istriana, per la
Slovenia il Ministero dell’ambiente e della pianificazione territoriale, per la
Germania la Technical university di Monaco e per la
Romania l’Istituto Urban project (nella prima fase del progetto, come osservatore).  Gli obiettivi del progetto sono:

Miglioramento del livello di conoscenza sulla situazione relativa al patrimonio naturale, culturale e al richio mediante metodi comuni di gestione;
Rafforzamento delle politiche di sviluppo sostenibile, di salvaguardia della biodiversità e della qualità del paesaggio
Promozione di una maggior integrazione tra patrimonio culturale e naturale.
Come prevede la struttura di questo tipo di progetti, Loto si articola in diversi WP (Work package):

WP1 Individuazione di casi significativi di «best practices» (con particolare attenzione alle esperienze che hanno prodotto rafforzamento e creazione ex-novo di identità locali)
WP2 Rapporto sullo stato delle conoscenze disponibili in materia paesastica
WP3 Messa a punto di una metodologia condivisa per avere lettura preprogettuale della struttura del paesaggio
WP4 Applicazione della metodologia e sperimentazione in aree pilota
 

Ciò che è interessante qui è che Loto si propone di «Sperimentare sul campo i principi enunciati dalla Convenzione europea», sostenendo che questo implica la duplice necessità di sperimentare procedure innovative per la gestione del paesaggio e verificare sul campo opportunità e problemi sollevati dai temi emersi nella Convenzione, coinvolgendo attivamente enti locali.
È in particolare l’ultima fase, quella della sperimentazione, a essere interessante per questo studio. La Regione Emilia-Romagna ha individuato i casi pilota non avviandoli ex-novo, ma piuttosto andando a cercare progetti locali già avviati, autonomamente, e indirizzati alla sperimentazione dei contenuti della Convenzione europea, «proposte che promuovono l’adozione di procedure altre rispetto alle convenzionali, che rimandano ai modi di percepire il paesaggio, anche prevedendo una maggiore interazione tra “sapere esperto” e “sapere comune”». La realizzazione di queste iniziative, ora integrate nel progetto Loto, è quindi stata lasciata, seppure con la supervisione della Regione, alle Province o Comuni che stavano già lavorando in tal senso. Nel dettaglio queste azioni sono la Rivitalizzazione e riqualificazione di un sito industriale in ambito paesaggisticamente fragile, condotta dal Comune di Pianoro; la Partecipazione della società locale alla costruzione di un quadro conoscitivo condiviso di valori paesaggistici riconosciuti, svolta dalla Provincia di Modena in colladorazione con i Comuni di pavullo nel Frignano e Nonantola; la Caratterizzazione e qualificazione del territorio comunale in una prospettiva di regolamentazioen delle aree sensibili alla trasformazione, del Comune Quattro Castella e infine Nuove idee progettiali per la ri-configurazione paesaggistica della città-spiaggia, della Provincia di Rimini. In particolare obiettivo comune è, come si legge nei documenti del progetto, quello di individuare e sostenere quelle «situazioni (progetti, esperienze, contesti) diffuse nei diversi ambiti della regione attraverso le quali è possibile verificare la reale efficacia delle sfide della Convenzione europea. Gli obiettivi sono molteplici: dall’invenzione di nuove modalità di tutela connesse al riconoscimento dei valori dei luoghi da parte degli abitanti, dal riconoscimento dell’importanza da attribuire all’evoluzione dei luoghi soggetti a trasformazioni, alla sperimentazione di forme integrate di azione/gestione sul paesaggio». La di là dei risultati delle singole azioni, è interessante notare che ancora una volta siamo di fronte a uno sforzo metodologico, sentito come necessario proprio in relazione agli elementi di novità della Cep, e che questi riguardano in particolare integrazione e partecipazione come elementi indispensabili di una politica del paesaggio. In particolare, per quello che riguarda l’azione svolta nella Provincia di Modena (Pavullo e Nonantola) si afferma: «L’azione pilota si prefigge di approfondire il confronto con i valori paesistici (simbolici, culturali, d’identità, ecc.) riconosciuti e attribuiti dalle diverse categorie di attori, portatrici di differenti punti di vista. Più in particolare la ricerca si propone di indagare … la criticità insita nella scarsità di conoscenze strutturate sulle risorse sociali e simboliche del paesaggio che come affermato dalla Convenzione stessa sono portatrici di un nuovo valore, quello della socialità del paesaggio, come fattore di identità locale avente un marcato ruolo politico e culturale». I continui riferimenti a fattori culturali, simbolici, identitari è un chiaro richiamo al paesaggio non come oggetto di interventi esclusivamente tecnici e specialistici, ma piuttosto integrati sia dal punto di vista dei settori esperti coinvolti, sia di una condivisione allargata anche a soggetti non istituzionali.
È quindi interessante che questi primi tentativi di implementare la Cep sono potuti avvenire nel quadro di una realizzazione locale ma con un riferimento costante alla dimensione europea, trovando sostegno principalmente in programmi europei.

Loto come un altro progetto cui adesso abbiamo aderito, che è stato già presentato, però nell’altro settore, del mediterraneo occidentale, che si chiama Pais.doc sono stati pensati proprio per cominciare a sperimentare un’attuazione a livello di alcune esperienze regionali della Cep, il progetto Loto più come la costruizione di una metodologia di lettura del paesaggio che fosse da supporto alla pianificazione e alla progettazione. I vari partner si sono ritagliati degli spazi di approfondimento diversificati e per quanto ci riguarda noi abbiamo puntato molto sull’aspetto valorizzazione, per un motivo pratico che si lega agli aspetti di criticità di cui si parlava, la presa di coscienza che l’applicazione delle regole di per sè non è una garanzia di tutela, ci siamo posti il problema di come possa essere realizzata la tutela con altre modalità. Una di queste modalità è quella della valorizzazione del paesaggio, quella che noi definiamo tutela attiva, un progettare, un decidere cosa fare del paesaggio. [..] Col progetto Loto abbiamo indagato le buone pratiche, perché siamo convinti che siano anche i piccoli interventi che ci aiutano a migliorare la qualità del paesaggio, non stiamo pensando a cose che rivoluzionano il territorio, e abbiamo visto che anche con modeste risorse si può incidere molto fortemente sulla qualità del paesaggio [Int. G.P.].

 

4. Osservazioni conclusive: un paesaggio condiviso?

La Cep si è fatta promotrice dell’idea, non certo inedita ma di cui nemmeno si può dire che abbia trovato forme totalmente soddisfacenti di applicazione, di partecipazione della «società civile» nelle politiche pubbliche. È a questo che molte delle azioni pilota attualmente in atto in Europa, come il progetto Loto su cui ci si è soffermati, mirano. Ed è probabilmente questo uno degli aspetti cui il nascituro osservatorio dell’implementazione della Cep dedicherà grande attenzione, stando alla bozza del suo statuto che afferma che «Nel condurre le proprie attività di supporto l’Osservatorio terrà costantemente presente la necessità di rafforzare la consapevolezza del paesaggio da parte dei cittadini e del personale amministrativo pertinente». Ma se è presto per dare giudizi sulla consapevolezza e condivisione allargata, si può affermare che la Cep è certo un’occasione perché il paesaggio diventi condiviso, invece che, come ora, piuttosto conteso o ignorato, all’interno delle istituzioni stesse. A una riunione per una delle azioni pilota dell’Emilia-Romagna del progetto Loto, dove si cercava di mediare tra le diverse esigenze, è stato affermato «innanzitutto la partecipazione dobbiamo farla tra di noi», dove «noi» sta per i diversi soggetti e livelli di governo locale. Non si tratta di un piccolo risultato, e non è senza conseguenze il fatto che avvenga nel quadro di progetti e iniziative che sono europei. Per citare ancora una volta il nostro intervistato, l’esigenza di muoversi verso questi obiettivi nel contesto di una rete di partner europei viene così articolata:

Innanzitutto per scambiare visioni con partner europei, come dicevo prima le esperienze a livello europeo sono assolutamente diverse, ci sono paesi che partecipano al progetto Loto che non si sono mai occupati di gestione del paesaggio, penso alla Romania, oppure se ne occupano in modo molto particolare, ad esempio l’Università di Monaco che partecipa al progetto per quello che riguarda il paesaggio lo tratta in termini di ecologia del paesaggio. Perché un altro problema che ha il paesaggio è questa multiformità, e quindi ogni disciplina tende ad appropriarsi del paesaggio sviluppandolo secondo una determinata visione. Con Loto a noi sembrava di dare un contributo e acquisire esperienze ragionando su quali attività mettere in campo che non siano pianificazione o regolamentazione. Per noi questo è uno degli elementi che dovrà diventare il cavallo di battaglia delle nuove politiche del paesaggio. E qua abbiamo un altro problema, che manca sostegno finanziario. La gestione attiva del paesaggio è di fatto impedita dalla mancanza di un qualche sostegno finanziario che incentivi le comunità locali, province, regioni a fare progetti veri e propri [Int. G.P.].

È questa una prospettiva che va vieppiù diffondendosi in Europa, e che certo sta creando un’isomorfismo diffuso, fatto della condivisione di una certa cultura professionale, dell’adeguamento alle rischieste standardizzate e altamente formalizzate necesarie per aderire a programmi comunitari (spesso unica fonte di finanziamento), e anche di una certa ripetizione mimetica delle retoriche europeiste (Powell e DiMaggio 1991). Ci sono tutti gli elementi, insomma per parlare di isomorfismo normativo, mimetico e coercitivo. Come a livello delle regioni, questo è stato osservato in maniera diffusa anche a livello delle città, per entrambe la dimensione europea rappresenta una significativa apertura politica, come tale portatrice di nuove opportunità e di vincoli che è necessario rispettare per coglierle (Le Galés 2002). Tuttavia una delle particolarità dei vincoli europei è il loro essere sì estrememente stringenti dal punto di vista formale – di qui l’isomorfismo – ma anche, dovendo sostenere la propria retorica della «unità nella diversità», aver quasi compeltamente sospeso il giudizio sui contenuti, la cui pluralità ed eterogenità è considerata un valore di per sé. Così, al di sotto dell’isomorfismo, o al suo interno, diversi soggetti possono far propri e riempire di propri contenuti le finestre di opportunità aperte loro. Per questo l’europeizzazione è allo stesso tempo qualcosa di ampiamente diffuso e qualcosa che è possibile osservare solo prestando attenzione ai contesti locali ed essendo pronti a trovare risultati diversi. Che sia sta introdotta solo come scappatoia retorica o meno, l’«unità nella diversità» sembra essere in effetti quello verso cui le regioni e le città europee si stanno muovendo.


L. Febvre, Les surprises d’Herodote, in «Annales d’histore sociale» 1940 2 (1): 29-32.
Il tema della sensibilità moderna per il paesaggio è successivamente stato sviluppato anche da A. Riegl (1903), in svariati saggi scritti a inizio novecento da G. Simmel (trad. it. 2005) e successivamente da J. Ritter (1963). Per un’analisi critica di questa tradizione si vedano M. Venturi Ferriolo (2002) e R. Milani (2001). Per una storia sociale del paesaggio nell’arte si veda anche A. Cauquelin (1989).

Parte del contendere sul paesaggio è, oltre al carattere moderno della sensibilità per esso, l’esistenza di uno specifico atteggiamento moderno o occidentale. Su questa prolematica e sul modo di abitare e percepire il paesaggio che caratterizza culture non occidentali si veda E. Hirsch e M. O’Hanlon 1995.

Solo di recente, e tendenzialmente non nella tradizione italiana, gli approcci sociologici, ermeneutici e in generale delle scienze sociali e umane hanno cominciato a riflettere sul paesaggio, in particolare in termini di relazioni sociali e per il suo ruolo nella costruzione delle identità (Cfr. ad esempio D. Gregory e J. Urry 1985 e, per un’analisi più generale sulla costruzione sociale della natura, pervasiva ma contestata, P. Macnaghten e J. Urry 1998), con taglio più antropologico si veda B. Bender (1993). In italiano si veda anche E. Turri 1998 e F. Lai, 2000.

Il Congresso dei Poteri locali e regionali stesso è nato nel 1994 come organo consultivo del Consiglio d'Europa, subentrando alla precedente Conferenza permanente dei poteri locali e regionali d'Europa. Suo compito statutario è essere «portavoce degli interessi delle regioni e dei comuni d’Europa».

Conferenza permanente dei poteri locali e regionali d'Europa, Risoluzione 256 (1994), titolo V, punto 6.

Le disposizioni menzionate si riferiscono alla potestà degli Stati di limitare questa onnicomprensività: «Ogni Stato o la Comunità europea può, al momento della firma o al momento del deposito del proprio strumento di ratifica, di accettazione, di approvazione o di adesione, designare il territorio o i territori in cui si applicherà la presente Convenzione» [Art 15,1]. Nessuno degli Stati firmatari ha usufruito di questa possibilità al momento.

Presentato nel corso del convegno Paesaggi senza Confini, il 7 maggio 2004, Bologna. Lo studio preliminare per l’attuazione dell’accordo e l’adeguamento ai nuovi indirizzi europei è stato affidato al Centro Studi Oikos di Bologna, che ha presentato il proprio rapporto finale durante il convegno. I dati che seguono si basano in parte su tale rapporto (Oikos 2004).

Interessante è anche notare l’evolversi dei «progetti di tutela e valorizzazione ambientale» degli enti locali finanziati dalla regione come previsto dal Ptpr del 1993. Finora sono stati approvati nove programmi annuali di finanziamento, per un totale di 57 progetti richiesti da Enti locali e 1 progetto di iniziativa regionale. Una lettura dei progetti approvati mostra un’enfasi più e più esplicita sul paesaggio in quanto tale e su quelle forme di sua gestione che, a proposito della Cep, vengono dagli esperti definite come innovative. Considerando gli ultimi progetti approvati, troviamo infatti la partecipazione (il progetto del 2003 Il paesaggio dei Castelli. Un modello di valorizzazione partecipata e tutela del paesaggio rurale, presentato dall’Unione dei Castelli: comuni di Vignola, Savignano sul Panaro, Castelvetro, Castelnuovo Rangone, Spilamberto), l’identità (il progetto Paesaggio come patrimonio di risorse identitarie. Azioni progettuali per una corretta organizzazione degli assetti ambientali e territoriali, dei comuni di Ferrara, Vigarano Mainarda, Bondeno), e l’intersettorialità, o territorialità (Progettazione ecologica dell'ambito produttivo S. Carlo: ricostruire il rapporto con il paesaggio rurale per la qualità insediativa delle aree produttive, comuni di Ferrara, Vigarano Mainarda, Bondeno, Comuni di Medicina, Dozza Imolese, Castelguelfo e Castel San Pietro). Questi progetti approvati mostrano la volontà di cercare un’integrazione tra i settori potenzialmente interessati al paesaggio, spesso in riferimento diretto alla ‘filosofia’ della Cep.

Il progetto è in corso, la conclusione è prevista per l’estate 2005.

CG/DEV (10) 6 prov. Disponibile on line sul sito www.coe.int/cplre, pagine dedicate alla Cep.

 

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